Júlio Souza Lima[1]
RESUMO
O artigo pretende oferecer uma contribuição para análise levando em conta a trajetória do processo de descentralização fiscal-financeira aos Estados e municípios, a partir de 1988 até o período recente, quando experimenta um forte processo de descentralização fiscal-financeira para, em seguida, sofrer uma guinada para a recentralização, diante da crise fiscal do Estado brasileiro e as dívidas estaduais seguiu-se a Lei nº 101, de 04 de maio de 2000, contribuindo para a complexidade do processo de redefinição das relações intergovernamentais, nessa perspectiva o consórcio público poderá contribuir para a busca de alternativas de uma maior integração entre os entes federados.
Palavras-chave: Descentralização fiscal. Recentralização. Relações intergovernamentais. Consórcio público.
Abstract:
This article intends to offer a contribution to analysis taking into account the trajectory of the process of fiscal and financial decentralization to states and municipalities, from 1988 until the recent period, while experiencing a strong process of fiscal decentralization and financial to then suffer a shift towards centralization, given the fiscal crisis of the Brazilian state and the state debts was followed by Law No 101 of 04 May 2000, contributing to the complexity of the process of redefining intergovernmental relations in this perspective, the public consortium may contribute to the search for alternatives for greater integration between the counties.
Kewords: Fiscal decentralization. Recentering. Intergovernmental relations. Public consortium.
NOVOS DESAFIOS NAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL
INTRODUÇÃO
Para entender-mos esse processo, temos que compreender com clareza a especificidade do momento contemporâneo, do avanço da globalização, urbanização e suas relações como estão ocorrendo na prática das políticas públicas e sociais. Mais recentemente, a partir das décadas de 70 e 80 do século passado, entra em esgotamento a política de desenvolvimento econômico aplicado no país.
Na década de 1980 configura-se como um período importante para a reorganização social, econômica, política, neste sentido a descentralização fiscal, administrativa e política do Brasil estiveram intimamente associadas ao processo de redemocratização do país, além de consagrar o processo de descentralização político-administrativo e financeiro aos Estados e municípios.
Nesse contexto, é elaborada a Constituição Federal de 1988, que transforma a estrutura federativa do Estado brasileiro, instituindo a federação trina, com a elevação constitucional dos municípios a condição de entes federados.
Tornando-se uma pauta importante dos debates sobre política pública no país. De um lado, a discussão passou a focalizar os limites e as potencialidades desse processo, de outro, a definição dos níveis subnacionais na estrutura federativa e ainda, as implicações dessas transformações sobre a governabilidade nacional e a accountability política.
O Estado entra crise fiscal nos anos 90, ao mesmo tempo em que sua estratégia de intervenção no econômico e no social é colocada em questão. Diante da crise, que se acentua pelo processo de globalização.
Foram implementadas políticas de ajustamentos com a promulgação da Lei nº 101/2000, lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que a partir deste momento começa a estabelecer novos desafios nas relações intergovernamentais, e que intrinsecamente correlacionado com a questão do défict fiscal e a busca pela redução desse déficit tem levado a reestruturação nas relações que se estabelece nos níveis de governo, e o processo de recentralização dos recursos fiscais nas mãos da união.
Na primeira parte deste artigo, procederemos a analise de algumas questões relacionado ao Brasil a caminho da descentralização fiscal-financeira. Na segunda, analisamos a complexidade do processo de redefinição das relações intergovernamentais. Na terceira, sugerimos o consórcio público como uma das estratégias para as novas relações intergovernamentais. Finalmente, apresentamos algumas conclusões.
O BRASIL A CAMINHO DA DECESNTRALIZAÇÃO FISCAL-FINANCEIRA
No Brasil, o debate sobre descentralização fiscal emerge com força após o desmoronamento dos regimes militares centralizados e com ele a recuperação da democracia e da descentralização. As lideranças políticas dentro da Assembléia Nacional Constituinte eram de fato predominantemente descentralizadoras e “municipalistas”, como ficaram conhecidos na época em favor dos municípios.
O fato é que a crise fiscal do Governo Federal, combinada às alterações promovidas pela Constituição de 1988, levou os Estados e municípios a lutarem mais abertamente pela repartição dos recursos públicos disponíveis, que de acordo com Menezes (2003, p. 50).
O Estado que antes era o financiador básico do desenvolvimento, passa por um processo de crise que o impossibilita de continuar bancando este financiamento. Esta situação tornou-se ainda mais grave na medida em que os Estados e municípios passaram a reivindicar uma melhor partilha do “bolo” tributário, diante da situação de penúria em que muitos se encontravam mergulhados e do processo hiperinflacionário, pelo qual passava a economia brasileira. Isto demonstrou o anacronismo do sistema tributário e a necessidade urgente de uma reforma de profundidade.
Neste sentido a descentralização fiscal, administrativa e política do Brasil estiveram intimamente associadas ao processo de redemocratização do país, além de consagrar o processo de descentralização político-administrativo e financeiro aos Estados e municípios.
Por conseguinte, pode-se notar que segundo (Afonso (1995) e Afonso & Ramundo, 1996), é que pelo lado da composição dos tributos dos três níveis de governo sobre o PIB, em 1980 o Governo Central participava com 75,1%, o Governo Estadual com 22,0% e o Governo Local com 2,9%. Em 1988, ano de aprovação da nova Carta, as participações eram, respectivamente, de 70,5%, 26,5% e 2,9%. Já para o ano de 1994, ano em que os impactos da nova Carta já se faziam sentir, as participações relativas se comportavam da maneira seguinte: 66,5% para o Governo Central, 28,7% para o Governo Estadual e 4,8% para o Governo Local.
Dentro deste contexto e dos indicadores acima citados é notório, que houve um processo de descentralização fiscal entre os entes federados após a promulgação da nova Carta Constitucional de 1988. Sendo assim, de fato, se pode notar que o Governo Federal perdeu receita para os Estados e municípios, entretanto estes passaram a ter uma maior participação na composição da receita tributária.
Como se pode observar que nos gastos constata-se igual movimento de descentralização quando se analisa os quatro tipos deles: consumo corrente; transferências de assistência e previdência, investimento e gastos fiscais (consumo corrente, subsídios e investimentos) mais transferências de assistência e previdência.
Que de acordo com Afonso (1995) e Afonso & Ramundo (1996), no primeiro tipo de gasto, em 1980 o Governo Central participava com 44%, o Governo Estadual com 39% e o Governo Local com 17%. Já em 1994, o primeiro passou a participar com 39%, e os dois restantes com 36% e 25% respectivamente, demonstrando assim uma nítida descentralização dos gastos com consumo corrente.
Esta situação vem demonstrar que há um descontrole de gastos por parte dos entes federados, que de acordo com Rezende (2001), “têm identificado, no perfil dessa descentralização, certo abuso na expansão dos gastos correntes efetuados pelos entes federados subnacionais, especialmente pelos municípios”. Assim pode-se afirmar que os entes federados confundiram descentralização com liberdade para gastar.
Como se pode observar na transferência de assistência e previdência nota-se, contudo certa rigidez na descentralização devido às dificuldades dos entes federados para executar os procedimentos necessários com eficiência, nisto pode ser constato certa fragilidade no processo de descentralização, em que os entes federados não tiveram condições de assumir parte da oferta das políticas sociais.
Neste aspecto, um dos pontos críticos verificados foi o fato da Constituição de 1988, que de acordo Resende (2001) “ter beneficiado mais os municípios pequenos, com menos problemas sociais, em detrimento dos municípios maiores, onde se concentram a maior parte das demandas sociais”.
Por outro lado, pode se observar que houve um efeito colateral na proliferação de novos municípios, já que políticos locais se sentiram incentivados para tal fim, isto devido à arrecadação tributária, como é observado com quanto arrecada e com quanto fica cada esfera de governo, conforme (Oinegue (1999), In: Menezes, (2001, p. 54)), “a união arrecada 65% dos recursos tributários e fica com 55%, os Estados arrecadam 30% e ficam com 28%, enquanto os municípios arrecadam 5% e ficam com 17%.”, com isto pode ser notado que os Estados perdem na repartição de receitas.
Além disto, de acordo com Menezes, (2001, p. 54), “numa primeira olhada, se poderia pensar que os municípios são os grandes ganhadores. Todavia, esta análise pode tornar-se distorcida caso não se leve em conta a proliferação de municípios.” Que consequentemente haverá uma diminuição de receitas para os entes federados, quando for distribuído o montante global da arrecadação tributária para a quantidade maior de municípios que foram criados a partir de 1988.
No que se refere aos investimentos se pode notar que nos anos 80, a participação do Governo Federal já era menor do que os Estados, isto já demonstrando os efeitos da eminente crise fiscal da União e uma desaceleração nos investimentos no modelo econômico aplicado nos anos 70.
Logo se pode notar que houve um comprometimento nas contas públicas, trazendo assim conseqüências negativas na arrecadação tributária e uma elevação dos gastos públicos principalmente entre os entes federados, trazendo um desequilíbrio estrutural.
Porém em 1994, com o aprofundamento da crise fiscal, juntos com o aumento da descentralização dos gastos, vem eminentemente mostra que houve uma brusca queda da participação do governo federal na arrecadação.
Entretanto fica caracterizado que o processo de descentralização fiscal, o aumento da carga fiscal e o elevado nível de endividamento público irão contribuir para que seja repensado o processo de descentralização fiscal por parte do Governo Federal em direção a recentralização dos recursos nas mãos da União.
A COMPLEXIDADE DO PROCESSO DE REDEFINIÇÃO DAS RELAÕES INTERGOVERNAMENTAIS
Pode-se observar que a partir da promulgação da Carta Constitucional de 1988, fez com que a história contemporânea do Brasil, tomasse rumo em direção a favor dos estados e municípios. Entretanto, já na primeira metade dos anos 90, várias circunstâncias e medidas favoreceram para que um novo processo de recentralização realizar-se.
Por conseguinte, se pode constatar que não são conseqüências de reformas constitucionais, ao ponto de desfazer os avanços conquistados pela Constituição de 1988, mas sim manobras de políticas fiscais para um processo de enfraquecimento fiscal-financeiro dos Estados e entes federados, em detrimento do fortalecimento do Governo Federal.
A respeito da recentralização e do enfraquecimento fiscal-financeiro, dos Estados e dos entes federados, estes vêm sendo, de fato, realizados por algumas circunstâncias e medidas rígidas tomadas por iniciativas do Governo Central, como por exemplo, a criação de novos impostos e contribuições, cujas receitas tributadas não são compartilhadas entre Estados e Municípios.
Entretanto podem ser citadas algumas dessas contribuições e impostos como: a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira-CPMF (Lei n. 9.31de 24 de outubro de 1996)[2]; Contribuição para Financiamento da Seguridade Social-Cofins, devida pelas pessoas jurídicas (Lei Complementar 70 de 30.12.1991 e Artigo 18 da Lei 10.684/2003 de 01.09.2003). Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico-CIDE[3], o chamado Imposto sobre o Combustível (Lei n.10.168 de 29 de dezembro de 2.000), com ressalva da Lei Kandir, que visou à promoção de subsídios às importações pautados na isenção de ICMS, porém os Estados não são compensados a contento pela citada isenção.
Tal medida trouxe dependência, estrangulamento e endividamento para os Estados e entes federados, que de acordo com Menezes (2003, p.51), “a imposição de controles federais rígidos sobre os gastos e a conseqüente queda de arrecadação agravaram ainda mais as finanças estaduais e municipais.” Os instrumentos utilizados pela União nos anos 90, que assume uma política de ampliação de receitas tributadas, vêm consolidar a política fiscal de recentralização de recursos tributados nas mãos da União, tal situação irá contribuir para que haja redefinição das relações intergovernamentais.
No período do governo de FHC, os termos da negociação da dívida dos Estados tiveram mudanças radicais, nas rodadas de negociação, o governo federal impôs condições restritivas aos Estados. Com o objetivo de ajustar as contas estaduais, foram estabelecidas "metas de endividamento total, superávit primário, gasto com salários, arrecadação de impostos e privatização de empresas estaduais" (REZENDE & AFONSO, 2002, p.15)[4].
Diante da crise fiscal do Estado brasileiro e as dívidas estaduais seguiu-se a Lei nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), proposta pelo Executivo federal e votada pelo Congresso Nacional em 2000.
Entretanto a nova Lei foi uma resposta específica e centralizadora, com a finalidade de enfrentar o desafio de coordenar o comportamento fiscal dos governos em um sistema federativo, evitando o free-riding nos níveis subnacionais. Seu objetivo maior foi de servir como instrumento para garantir a disciplina fiscal e a redução dos gastos públicos em todos os níveis de governo, mas as restrições que impôs aos Estados e entes federados foram significativas:
Que resumiram suas principais disposições: "a) limites para despesa com pessoal - a remuneração dos servidores públicos não poderá exceder 60% das receitas líquidas correntes; b) limites de endividamento - o Senado Federal deve aprovar a revisão dos limites presentes por proposta do Presidente da República; c) metas fiscais anuais - o planejamento orçamentário deve olhar para frente, estabelecendo metas fiscais por três anos consecutivos; "d) provisão para despesas recorrentes - as autoridades públicas não podem tomar iniciativas que criem despesas futuras para mais de dois anos, sem indicar a fonte de financiamento ou cortes compensatórios de outras despesas; e) disposição especial para anos eleitorais - a lei proíbe governadores e prefeitos, que estão em seu último ano de mandato, antecipar receitas tributárias por meio de empréstimos de curto prazo, dar reajustes salariais ou contratar novos servidores públicos. REZENDE e AFONSO (2002).
Nesta perspectiva, apesar de restringir também o governo federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) significou limitação de gastos nas três esferas de governo e da autonomia dos Estados e municípios na alocação de suas receitas tributárias.
Para salientar mais uma vez que um dos objetivos desta Lei é coordenar a ação fiscal, que de acordo com Menezes (2003, p. 56) “o objetivo maior é servir de instrumento para a redução dos gastos públicos, com o fim de gerar superávits primários para manter o estado de solvência das contas públicas e garantir o pagamento dos serviços da dívida”.
O governo federal no período de inflação alta e grande instabilidade econômica tiveram a preocupação com a eficiência das políticas sociais favorecendo a opção pela vinculação de receitas e de transferências intergovernamentais para gastos sociais específicos.
Como se pode ser constatado mesmo antes da Carta Constitucional de 1988, o Congresso Nacional aprovou a vinculação para gastos com educação na razão de 18% e 25%, respectivamente, das receitas tributárias líquidas do governo federal e de Estados e municípios. Em 2000, o Congresso Nacional aprovou a vinculação para a saúde de 12% da receita tributária líquida do governo federal, com a finalidade de promover um controle contábil e proporcional de todos os Estados e entes federados.
Por outro lado, o governo central transfere a Estados e municípios recursos vinculados a programas sociais específicos, com freqüência sob a forma de fundos regidos por normas rigorosas de utilização e dispêndio.
Por conseguinte, essas transferências sustentam a complexidade do processo de redefinição das relações intergovernamentais, por meio das quais se dá a provisão de serviços sociais básicos como educação, assistência social e saúde, dentro deste contexto os governos estaduais e municipais tornaram-se responsáveis pela execução e gestão de políticas e programas definidos em nível federal.
Além disto, fica claro que a União vem se eximindo de suas responsabilidades cada vez mais, passando para Estados e municípios principalmente na esfera social e onerando cada vez mais as esferas subnacionais.
Nesta perspectiva, os debates permanecem, entre entes federados, governos estaduais e governo federal, o que vem eminentemente trazendo novas discussões é, sem dúvida, a postura do governo central na centralização fiscal-financeira, acompanhada de uma forte expansão da carga tributária.
CONSÓRCIO PÚBLICO COMO UMA DAS ESTRATÉGIAS PARA AS NOVAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS
Neste contexto, as desigualdades regionais e sociais dos Estados e municípios, e as diferentes capacidades econômicas, tributárias e administrativas dos Estados e entes federados, podem ser amenizadas por meio de uma maior articulação e cooperação entre os entes federados, dentro do sistema federativo.
No sistema federativo há de se reconhecer que ela deve estar associada ao princípio da autonomia, cooperação e equilíbrio estrutural com equidade social, entre os poderes, sem a qual terá dificuldade para a governança e sustentabilidade do sistema.
Que de acordo com, Abrucio & Costa (1998) argumentam que a compatibilidade entre autonomia e cooperação é fundamental para o êxito do “arranjo federativo”. Como se pode notar, esses dois princípios estão intrinsecamente relacionados às esferas federadas, ou subnacionais.
Comumtantemente, a cooperação dar-se-á através do consórcio público, com a promulgação da Carta Constitucional de 1988, no seu Art. 241 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998), traz em seu escopo a concepção de um novo modelo de gestão como direito de todos, resultando em algumas conquistas e avanços importantes, como a criação da gestão associada de serviços públicos e cooperação entre os entes federados.
Além disso, destaca-se que a descentralização tanto ampliou a autonomia local, quanto ampliou os seus encargos, inclusive em municípios que não tem como resolverem sozinhos os problemas locais.
Neste sentido, o consórcio público instrumentaliza e dá nova regulamentação á cooperação entre as esferas de governo, abrindo a possibilidade de potencializar a intervenção do poder público e de otimizar e racionalizar a aplicação de recursos públicos na execução de atribuições que são compartilhadas pelas esferas de governo, instituindo um arcabouço legal e institucional entre os entes cooperados.
Nessa perspectiva contribuirá para a busca de alternativas de uma maior integração entre os entes federados, buscando novas possibilidades de política pública territorial que envolva democraticamente todos os segmentos sociais, tendo em vista o desenvolvimento local e regional.
As abordagens construídas em defesa dos entes federados, ao incentivo de implantar no território consórcio público e convênio de cooperação, para o fortalecimento dos entes federados, com relações mais horizontais, em torno da coesão e da articulação com os centros mais próximos e importantes, é a proposta, segundo a qual, para alcançar a qualidade de vida e na tentativa de reduzir continuadamente a desigualdade regional e local, torna-se imprescindível, além de outros fatores, a participação direta dos vários atores sociais que compõem o território, que se traduz na intervenção deliberativa e consultiva no processo da política pública, administrativa e financeira, que de acordo com Fonseca (2005, p. 16).
O município é entendido aqui como uma instituição política-jurídica-administrativa-territorial e escala local de estratégias institucionais, correspondentes aos conjuntos de ações e decisões, visando o fortalecimento econômico e a melhoria da qualidade de vida da população, muitas vezes por intermédio de parcerias e cooperações envolvendo atores próximos e longícuos, públicos e privados.
Nesta perspectiva o território como instituição passa a ser uma ferramenta de integração para a tentativa de superar a desigualdade. É o local onde as sociedades humanas desenvolvem a sua sobrevivência e manifestam a ansiedade, os conflitos e sua cultura, por conseguinte é possível a implementação de estratégias de fortalecimento econômico de forma integrada e exeqüível para a resolução dos problemas endógenos e nas decisões locais, e impulsiona o envolvimento dos atores considerados, que de acordo com Fonseca (2005, p. 23).
As instituições são criações humanas com o objetivo de dar forma às interações sociais. São originadas formalmente e espontaneamente, no âmbito social ou estatal, mas, seja como for, podem reduzir as incertezas e os riscos, pois são guias, marcos para a vida diária. Isso ocorre porque as instituições têm funções que podem permitir a difusão da informação a preços mais baixos; fiscalizar e obrigar cumprimento das leis relacionadas aos contratos e direitos de propriedade mais barata; e agilizar na superação de conflitos e controvérsias ligadas às falhas do mercado, aos direito de propriedade, contratos, dentre outros.
Nessa perspectiva a cooperação poderá surgir entre os entre os entes federados, mesmo que envolva circunstâncias competitivas, como disputas fiscais entre esses segmentos, a cooperação poderá ocorrer com tranqüilidade em um ambiente competitivo, a partir do momento que esteja presente algumas condições básicas, dentre elas a oportunidade de integração entre os entes federados.
CONCLUSÃO
A descentralização é uma estratégia adequada não somente para superar os déficits democráticos dos entes federados, mas também para dar maior poder de decisão às comunidades locais, outro ponto de vista é a revalorização do espaço territorial e as novas tendências urbanas, estão dando maior importância aos municípios devido à concentração demográfica e a crescente participação destas no desenvolvimento econômico.
Como também grande parte dos problemas hoje existentes é o resultado do modelo de desenvolvimento aplicado, com crescimento econômico acelerado, com concentração de renda, com inobservância dos preceitos democráticos, e do enorme reforço das estruturas vigentes.
Para o governo federal foi importante a criação dos mecanismos que possibilitaram o redesenho das relações intergovernamentais para o provimento de serviços sociais. Ele foi também crucial para alcançar e garantir a estabilidade da moeda e o equilíbrio fiscal, ainda que frágil.
Porém os impostos e contribuições são suficientes para demonstrar e avalizar de que está em curso um processo de recentralização de recursos nas mãos da União, a partir do momento em que estas receitas tributadas não são repartidas com os entes federados e os Estados.
A tensão entre impulso centralizador e descentralizador são premissas presentes nas relações intergovernamentais na unidade federativa e produz resultados diversos de acordo com os interesses da política pública em pauta.
Neste sentido, o consórcio público instrumentaliza e dá nova regulamentação á cooperação entre as esferas de governo, abrindo a possibilidade de potencializar a intervenção do poder público e de otimizar e racionalizar a aplicação de recursos públicos na execução de atribuições que são compartilhadas pelas esferas de governo, instituindo um arcabouço legal e institucional entre os entes cooperados e à responsabilidade que cabe a cada subsistema da federação na gestão macroeconômica e a governança do país.
Sendo também uma das estratégias para a complexidade das novas relações intergovernamental, que possibilita aos entes federados com maior dificuldade fiscal-financeira a resolverem os problemas em cooperação em qualquer das instâncias dos três níveis de governo.
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[1] Lima, J.S. Historiador, Especialização em Gestão Empresarial pela UEFS, Aluno especial da Disciplina: Planejamento Estratégico e Orçamento Público do Mestrado em Políticas Públicas, Gestão do Conhecimento e Desenvolvimento Regional da UNEB.
[3] Os governos estaduais passariam a ficar com 25% do total arrecadado, isto devido ao debate no Congresso Nacional, pela Reforma Tributária em 2003, que ainda encontra-se em discussão.
[4] Para uma melhor discussão sobre o tema, ver Rigolon e Giambiagi (1999)
