A DESIGUALDADE REGIONAL/LOCAL NO ESTADO DA BAHIA E UMA PROPOSTA PARA SUPERÁ-LA

A DESIGUALDADE REGIONAL/LOCAL NO ESTADO DA BAHIA E UMA PROPOSTA PARA SUPERÁ-LA

Resumo

O objetivo deste artigo é discutir a desigualdade regional/local do Estado da Bahia, a partir de uma perspectiva para a superação e possíveis soluções das desigualdades regionais, isto é, analisar os fatores endógenos dos entes federados com ações transformadoras, com o principio da equidade social, que contribua para a redução das desigualdades regionais existes, através da ativação das potencialidades de desenvolvimento dos entes federados, através de diversos instrumentos de intervenção, que vão desde os processos efetivos de regionalização / descentralização.

Palavras – chave: Desigualdade Regional. Desenvolvimento. Descentralização. Equidade social.

ABSTRACT:

The aim of this paper is to discuss the unequal regional / local state of Bahia, from a perspective for possible solutions and overcoming regional inequalities, that is, analyze the endogenous federal entities with the transforming actions, with the principle of equity social, which contributes to reducing regional inequalities exist, by activation of the development potential of federal entities, through various policy instruments, ranging from the effective processes of regionalization / decentralization.

Keywords: Regional Inequality. Development. Decentralization. Social equity.

INTRODUÇÃO

O contexto histórico já nos mostra a ineficiência das correntes de pensamento e o modelo de política por elas influenciada, Na década de 1970 a economia passou a ser predominantemente industrial em substituição ao modelo primário-exportador do seu período colonial. Os empreendimentos industriais se concentraram em Salvador, Região Metropolitana de salvador (RMS), e nos grandes centros urbanos o qual corresponde a 70% da produção industrial do Estado. O processo de industrialização implantado na Bahia trouxe profundas transformações na estrutura socioeconômica dos municípios e com conseqüências maiores para os municípios de menores portes e mais afastados dos grandes centros.

Por conseguinte, estas transformações não foram acompanhadas de melhores possibilidades formais, melhores condições de vida, ou equidade na distribuição de renda. A forte concentração de renda nas mãos de uns poucos e a má distribuição dos pólos industriais, são fortes empecilhos para o desenvolvimento do Estado.

O Estado da Bahia ocupa a 6ª posição, do Produto Interno Bruto (PIB) com a participação na economia de 4,07% do país, ou seja, é o sexto Estado mais rico do Brasil, isto constatado em 2006, (ver anexo I), que lideram o ranking nacional de participação na economia. No entanto no que se refere ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que é medida por três comparações: Longevidade com a 12º posição, a educação com a 19º posição e renda com a 23º posição, e na classificação geral na 19º posição, os valores são baseados em dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), para o ano de 2005 . Logo pode ser notado que há um crescimento, mas sem o desenvolvimento pleno no Estado.

Apesar da melhora da variação dos índices entre o período de 1991 a 2005, isto nos mostra uma Bahia muita dividida e com uma desigualdade local/regional ainda muito forte. Isso se dá por conta do Estado da Bahia ser muito desigual e também muito diversificado seja qual for à perspectiva adota, a diversidade sofre influência geográfica e ecológica, mas a desigualdade socioeconômica se manifesta fortemente na sua dimensão social. Grande parte hoje dos problemas existente no Estado é fruto do estilo de desenvolvimento implementado no Estado, com crescimento econômico acelerado e concentrador de renda, do reforço das estruturas existente, da inobservância dos preceitos democráticos.

Neste período de tempo varias mudanças ocorreram no país com o aparecimento de novas abordagens e ideologias políticas que por conta do processo da mundialização o Estado também passa a sofrer essas conseqüências e que são bastante conhecidas como: Os problemas socioeconômicos se agravaram, aumentaram as desigualdades sociais, o desemprego e impediram o seu pleno desenvolvimento, são fatores históricos que estão sendo cobrados no presente e que poderá aumentar no futuro bem próximo, se ações preventivas exeqüíveis não forem colocadas em práticas.

Desigualdade regional/local no Estado da Bahia

Estudos recentes tendo como base os indicadores demográficos e sócios econômicos do Estado da Bahia (Valor Adicionado/PIB, IDH, Taxa de Urbanização, Densidade Econômica e Demográfica, Incidência da Pobreza, Taxa de Analfabetismo, índice de produto municipal, referente ao valor bruto da produção agrícola, silvicultura e extrativa, efeitos dos rebanhos, avicultura e pesca etc...)(ver tabela I), demonstram que a desigualdade regional é uma característica marcante do processo de desenvolvimento estadual, constituído por várias tipologias, nos entes federados. Algumas apresentam baixos níveis de desenvolvimento local, chegando à estagnação e a maioria ainda desintegradas entre si.

Esse fato ratifica a necessidade de uma Política Pública de Desenvolvimento Regional de caráter estadual, que contribua para a redução das desigualdades regionais, através da ativação das potencialidades de desenvolvimento dos entes federados do Estado.

As desigualdades intra e inter regionais são resultado de muitas causas, dentre elas, as formas de apropriação da terra, do capital e da renda e hoje mais do que nunca, do modo como se produz, conserva e dissemina o conhecimento na sociedade. É a educação, a qualificação, a ciência e a tecnologia e a capacidade de inovação e de empreendimento.

O desenvolvimento regional deve ser estudado e pesquisado, não somente sob a ótica das inter–relações econômicas entre a modernidade, produção e mercado, mas também nas dimensões políticas e suas implicações sociais.

A Política de Desenvolvimento Regional deve incorporar diferentes abordagens supra-regional (vinculação ao projeto estadual de desenvolvimento), a abordagem inter-regional (interdependência e integração) e a intra-regional (desenvolvimento endógeno).

É necessário um equilíbrio, combinando as variáveis demandadas pelo lado da oferta (Potencialidades) com as do lado da demanda (Mercado), considerando os fatores que levam determinados municípios a apresentarem indicadores sociais e econômicos mais elevados, como é o caso de Salvador, Região Metropolitana de Salvador (RMS) e os grandes centros urbanos. Nenhuma região pode reuni-los a um só tempo. Somente depois de identificadas e articuladas no contexto de um modelo de gestão adequado, podem efetivamente proporcionar a promoção do desenvolvimento econômico e social do território, devendo haver para cada ente federado, uma estratégia adequada e exeqüível com a sua realidade local.

O processo de redefinição do papel do Estado nesse contexto é de suma importância em relação à promoção do desenvolvimento regional, através de diversos instrumentos de intervenção, que vão desde os processos efetivos de regionalização / descentralização, até a alocação de recursos para a infraestrutura logística e tecnológica, a educação, a concessão de incentivos e crédito e a promoção da acumulação do capital social regional.

O grande desafio é criar as condições ambientais, que possibilitem um desenvolvimento endógeno das regiões, a partir dos sistemas produtivos locais (arranjos produtivos, cadeias produtivas e agro pólos ou pólos) já existentes ou potencial.

O importante é redefinir a importância das regiões, sob a ótica das suas diferenças e potencialidades, conferindo-lhes o papel de auto-determinadora do seu desenvolvimento. Buscar a valorização de estratégias para cada uma, na definição da sua contribuição ao projeto de desenvolvimento, em função de suas reais potencialidades de expansão produtiva e da preservação de seus recursos culturais e ambientais, base futura de uma rede estadual de desenvolvimento regional.

Em resumo, a desigualdade regional deve ser entendida como a falta de oportunidades, que possibilitadas, permitirão alavancar seu desenvolvimento, de forma organizada e compartilhada.

O Processo de Institucionalização da Política Territorial

A trajetória histórica do processo de institucionalização da política territorial na Bahia revela-nos um enfrentamento dos novos desafios que o território vem enfrentando no seu momento atual, na perspectiva de trazer o seu desenvolvimento econômico e desenvolvimento social, no qual muito pouco foi realizado em seu favor. Assim, constata-se a elaboração de políticas que prejudicaram os entes federados de menor porte, aumentando cada vez mais as desigualdades, visto que o crescimento demográfico aumenta cada vez mais as necessidades básicas da população de cada ente federado, que não está acompanhando o desenvolvimento dos municípios de pequeno porte, refletindo-se na seletividade interna, no aligeiramento e desqualificação do trabalhador, bem como a centralização das tomadas de decisão, tanto nas relações endógenas, como nas relações exógenas que a mantém com os órgãos de instâncias superiores, desencadeando nessas relações, práticas polítcas-administrativas e financeiras atrofiadas.

No entanto, nas últimas duas décadas do século XX, vivenciamos um processo de transição desencadeado pela luta democrática no país. Esse momento histórico, imbuído de discurso oficial, resultou na elaboração da Constituição Federal de 1988. Que vem, por meio de dispositivos legais, a busca de implantar no território um princípio democrático e participativo dos entes federados. A perspectiva é de universalizar e melhorar a qualidade de vida, superação de práticas excludentes dos entes federados de pequeno porte e diminuir a desigualdade regional e local.

Torna-se imprescindível, além de outros fatores, a participação direta dos vários atores sociais que compõem o território, que se traduz na intervenção deliberativa e consultiva no processo da política pública, administrativa e financeira, que de acordo com Fonseca (2005, p. 16).

O município é entendido aqui como uma instituição política-jurídica-administrativa-territorial e escala local de estratégias institucionais, correspondentes aos conjuntos de ações e decisões, visando o fortalecimento econômico e a melhoria da qualidade de vida da população, muitas vezes por intermédio de parcerias e cooperações envolvendo atores próximos e longícuos, públicos e privados.

As questões ligadas à participação podem ser consideradas o pano de fundo de todos os mecanismos que, tal comunidade se mantém unida por relações horizontais de reciprocidade e cooperação, e não por relações verticais e dependência. (PUTNAM, 2007, p. 102), materializam os processos de funcionamento da descentralização, e da gestão tendo como princípio equidade regional, local e do desenvolvimento no nível municipal.

Nesta perspectiva o território como instituição passa a ser uma ferramenta de integração para a tentativa de superar a desigualdade. É o local onde as sociedades humanas desenvolvem a sua sobrevivência e manifestam a ansiedade, os conflitos e sua cultura, por conseguinte é possível a implementação de estratégias de fortalecimento econômico de forma integrada e exeqüível para a resolução dos problemas endógenos e nas decisões locais, e impulsiona o envolvimento dos atores considerados, que de acordo com Fonseca (2005, p. 23).

As instituições são criações humanas com o objetivo de dar forma às interações sociais. São originadas formalmente e espontaneamente, no âmbito social ou estatal, mas, seja como for, podem reduzir as incertezas e os riscos, pois são guias, marcos para a vida diária. Isso ocorre porque as instituições têm funções que podem permitir a difusão da informação a preços mais baixos; fiscalizar e obrigar cumprimento das leis relacionadas aos contratos e direitos de propriedade mais barata; e agilizar na superação de conflitos e controvérsias ligadas às falhas do mercado, aos direito de propriedade, contratos, dentre outros.

Hoje, devido ao mundo economicamente globalizado, o município de Salvador, Região Metropolitana e municípios de grande porte na Bahia, exercem a função de centros mundiais ou regionais, e que vivem ao lado de pequenos e médios núcleos urbanos que acabam por constituir a grande maioria dos municípios.

Mantendo-se inalterado esse padrão excludente de distribuição de riqueza no país, tende a permanecer reduzido o grau de liberdade para o enfrentamento efetivo e necessário do grave e complexo processo de exclusão social, (POCHMANN e AMORIM, 2005, p. 27), seja qual for o papel desempenhado pelos grandes centros urbano, o importante é que ela deveria representar a função de integração e inter-relação, aos municípios de pequeno e médio porte, e este, contudo se sentiria legalmente inserida em um contexto maior. Para Fonseca e Silva, em seu artigo “Políticas Territoriais de Integração e Fortalecimento Urbano e Regional para o Estado da Bahia, RDE.” (2008, p. 17).

Isto significa dizer, por exemplo, que o sistema urbano deve ter um número adequado de cidades médias bem localizadas no espaço. Quando isto não ocorre, por razões históricas, geográficas, econômicas, sociais políticas e institucionais específicas, há uma clara tendência para o crescimento da macrocefalia urbana, com uma enorme metrópole com um pequeno número de cidades médias e com presença de um grande número de pequenos centros urbanos, economicamente frágeis e socialmente limitados quanto ao acesso a bens e serviços o que contribui negativamente na constituição de indicadores de desenvolvimento humano e social.

A consciência do desequilíbrio regional se manifesta em torno da descentralização através do argumento da participação e a reestruturação das relações estabelecidas na instituição política-jurídica-administrativa-territorial, fossem asseguradas, essa consciência tardia decorre também do fato de que os fenômenos de desequilíbrio só parecem tender a se acentuarem quando o país a que pertencem as regiões envolvidas ingressa no caminho firme de desenvolvimento do tipo contemporâneo,(ALBUQUERQUE e CAVALCANTI, 1978, p. 51).

Uma Proposta para Possíveis Soluções aos Problemas da Desigualdade Regional/local do Estado da Bahia.

Por esse viés, trata-se de solucionar os graves inconvenientes que resultaram da nossa passada política; corrigir a defeituosa distribuição da população brasileira, que é reflexo da secularmente desordenada exploração do nosso território, (PRADO JUNIOR, 1980, p. 210).

Alguns fatores seriam decisivos na corporificação desse processo, entre eles, ao incentivo ou na tentativa de conseguir uma integração/coesão entre os atores sociais mais relevantes como: Institucional, governamental, cultural, ideológico, cientifico - tecnológico, comunitário, as Universidades, entre outros, envolver virtuosamente e integralmente todas as instâncias federativas: A União, O Estado, O Distrito Federal e os Municípios, articular todos os poderes da República: O Executivo, o Legislativo e o Judiciário, envolver todo o território: Urbano, metropolitano e rural, se conseguir alcançar uma elevada consistência entre tais políticas, entre elas e todas as demais políticas setoriais, isto é, que poderá atingir o seu pleno desenvolvimento com o objetivo maior, o da equidade social, com o seu princípio entendido como a continuada redução das desigualdades local/regional.

O Estado como a Bahia, que esta na sexta posição da economia nacional e décima nona posição na educação, podes-se dizer que é um dos Estados bem sucedido economicamente, porém só poderá diminuir a sua extrema desigualdade, utilizando também como uma estratégia para o seu desenvolvimento, a educação com o desafio de ampliar a escolaridade em todos os níveis e a qualidade da educação na Bahia de forma marcante, sobretudo em virtude da persistência de problemas de acesso e qualidade do ensino-aprendizagem uma das bases mais importante sobre as quais se assenta o desenvolvimento, já é constatado que a mudança da área educacional não segue o mesmo ritmo da evolução social, em sua diversas manifestações.

Com a tendência da atual divisão internacional do trabalho cabe o Estado da Bahia, a implementação de políticas públicas de incentivo a produção do conhecimento e de fomento a sua transformação com ciência e tecnologia, de maior valor agregado.

A descentralização envolve variáveis de caráter econômico, administrativo e político, tornando-se um agente integrador. E desse modo, se presume que o processo se completa na medida em que envolve as três variáveis simultâneas, sendo estas, a transferência de recursos, capacidades administrativas e autonomia política desde o governo nacional até os subnacionais. (SPEHAR, 2001).

As instituições administrativas locais municipais eram até recentemente, uma extensão e reprodução das estruturas centrais do Estado quer nas suas formas organizativas quer no modo de funcionamento, A Constituição Federal de 1988 consagra o processo de descentralização político-administrativo e financeiro aos municípios, embora sob a pressão de movimentos organizados e em meio a embates de diferentes interesses e forças políticas, como demonstra a esse respeito os estudos de Fonseca, (2005). É uma verdadeira evolução política, democrática e por que não dizer social uma vez que, os atores locais têm maior participação junto aos órgãos institucionais e a conseqüente descentralização territorial.

Neste contexto com a aprovação da Lei no 11.107, de 2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e o Decreto Nº 6.017, de 17 de Janeiro de 2007, que Regulamenta a Lei no 11.107, de 2005, considerando a Legislação Municipal e a corporificação do aparato legal constitucional vigente.

Com este modelo de gestão territorial poderá viabilizar as políticas públicas nos municípios pequenos, de poucos recursos e os mais afastados dos centros urbanos, a partir da instituição de consórcios públicos, as pequenas e pobres comunas baianas poderão implementar políticas públicas, suprimindo a escassez de investimentos que poderá ser solucionada eficazmente através do consorciamento de entes federativos, que propiciará o somatório dos recursos de cada ente consorciado, destinados à realização de determinada prestação de serviços comum a todos. Assim, por exemplo, se os municípios A e B não dispunham, individualmente, de recursos para a construção de um hospital, um aterro sanitário ou um matadouro local em cada município, juntos, os recursos somados poderão propiciar a construção e manutenção da aludida obra, viabilizando o incremento da prestação do serviço em ambos os municípios consorciados, como também coloca na agenda política os temas da participação cidadã, do controle social na elaboração e implementação de políticas públicas.

Pois em teoria o processo de descentralização aponta a um modelo mais democrático, com maior participação da comunidade e maior responsabilidade política (Spehar e Carrillo, 2001). Destaca-se, contudo, que embora o documento oficial preserve o princípio da participação como garantia de legitimação do processo democrático, os princípios de descentralização e autonomia são ainda muito a desejar.

O aparato legal aqui discutido constitui o conjunto de determinações que vêm instituir a descentralização enquanto princípio. Por serem imprecisos muitos dos dispositivos em sua definição, percebe-se que o espírito da legislação vigente passa a ganhar força por meio da apropriação do discurso de autonomia induzindo a participação da sociedade civil. No entanto, faz-se necessário não perder de vista que a Lei, apesar de suas lacunas e imprecisões, deve ser compreendida como um importante instrumento de luta e ponto de partida para novos embates e conquistas.

ANEXO I

ANEXO II

Fonte: Informações Sociais do Estado da Bahia, Disponível em:

:http://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/ETENE/Etene/docs/ba_inf_sociais.pdf, acessado em: 06 set. 09.

ANEXO III

Fonte: Informações sociais do Estado da Bahia, Disponível em: < http://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/ETENE/Etene/docs/ba_inf_sociais.pdf >, acessado em: 06 set. 09.

CONCLUSÃO

A Bahia é o sexto estado mais rico, ficando atrás apenasdo Estado de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraná. No entanto há uma assustadora desigualdade social, somando a falta de políticas públicas voltadas para sua superação. A pobreza extrema da Bahia faz com que ela seja a 5ªmais miserável no ranking das unidades federativas do Brasil.

As políticas governamentais de desenvolvimento implementadas não foram capazes de fomentar os recursos humanos,e os recursos geradores de conhecimentos. Sendo importados tais recursos, das regiões mais desenvolvidas do país para suprir a necessidades de mão-de-obra qualificada para o Pólo Petroquímicode Camaçari na década de 70 e para implementação da indústria automotiva da Ford. Além disso os recursos físicos não foram bem aproveitados economicamente. A Bahia também nãopossuir capital para investimento a expansão econômica na segunda metade do século XX se processou graças aos investimentos oriundos de outras partes do Brasil e do exterior.

Importantes esforços para desconcentrar e diversificar o desenvolvimento devem serobjeto de políticasprioritárias, através de programas destinados criarem meios e condições para redução das desigualdades regionais da Bahia. Faz-se necessário estabelecer políticas de atração de investimentos que criem novos espaços econômicos e promovam a desconcentração dos investimentos. O estado deve estar presente para garantir a infra-estrutura econômica e social que o mercadonão pode oferecer e que é fundamental para a indução de projetos privados, além de realizar investimentos em educação e facilitar financiamentos de longo prazo.

REFERÊNCIA

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Porque a organização educacional produz impacto e conseqüências no seu entorno social?

Porque a organização educacional produz impacto e conseqüências no seu entorno social?

Júlio Souza Lima[1]

Resumo

Neste breve texto apresenta algumas reflexões acerca da organização educacional, visando detectar possíveis conseqüências que poderá trazer para o entorno social da unidade escolar, mediante o planejamento educacional que poderá construir caminhos com a participação de processos educacionais e a sua gestão educacional voltada para o bem-estar da comunidade do seu entorno social e, da sociedade em geral.

Palavras chave: Organização educacional, planejamento educacional e gestão educacional.

A organização educacional pode produzir reflexos no comportamento das pessoas, visto que o comportamento das pessoas é pré-determinada inatamente, as pessoas, quando agem no seu dia-a-dia, não se repetem: são originais, diferentes. Assim para que as crianças se tornem autônomas, livres, responsáveis e emancipadas, elas precisam se apropriar ou incorporar a cultura da comunidade onde vivem e, ao mesmo tempo, desenvolver condições pessoais e subjetivas para intervir originalmente no mundo, na construção da história, na melhoria das condições de vida. Nesse contexto, a unidade escolar precisa buscar as formas numa sociedade que é preponderantemente de exclusão.

Nesta perspectiva o planejamento educacional é de fundamental importância para atender os anseios desta sociedade, que de acordo com Maria Adélia ( 2002) “ O ato de planejar faz parte da história do ser humano, pois o desejo de transformar sonhos em realidade objetiva é uma preocupação marcante de toda pessoa.” Logo se o planejamento é um  processo de equilíbrio entre uma organização e sua sociedade para obter o melhor resultado possível, é necessário que o faça com eficácia e com ações afirmativas, no sentido de reduzir as desigualdades sociais e com mais equidade social para a comunidade que está  inserida no contexto da unidade escolar, convivendo à realidade do seu entorno social, que de acordo com Elisângela Alves ( 2007, p.332)  “De forma mais ampla, pode caracterizar planejamento como uma atividade humana presente no cotidiano de todos os indivíduos, pela qual estes estabelecem objetivos a serem atingidos e formulam as estratégias de ação para alcança-los.”

Por conseguinte, uma outra premissa de vital importância é a gestão, que de acordo com Ivan Novaes (2007, p. 4).

A adoção de medidas destinadas a promover a democratização e a descentralização no âmbito das organizações educacionais vem afetando os profissionais que atuam de forma direta ou indireta a estes ambientes. Isso representa dizer que não se resume ação exclusiva das organizações educacionais do Estado mas, também, o envolvimento desses profissionais.

É o compartilhamento da gestão na unidade escolar, distribuída entre todos os segmentos envolvidos, que vai caracterizar uma gestão intensamente participativa, capaz de “olhar” e atender as necessidades dos alunos no processo de ensino aprendizagem mais amplo: aquele que além de construir conhecimentos também prepara para a vida pessoal e profissional e para o exercício da ética e cidadania.

Uma gestão educacional só terá bons resultados onde os objetivos é buscado pela divisão de tarefas e integração de idéias e ações, de forma a solidificar um grande compromisso com as famílias e comunidade envolvidas. O compartilhamento de um propósito comum entre unidade escolar, família e comunidade que dará possibilidade de uma vida melhor para todos, independente de condição social, econômica, raça, religião e sexo.

Essas complexas razões, que envolvem conceitos de cidadania e participação, colocam na ordem do dia, e muito mais do que uma meta a ser atingida por força constitucional, torna a questão obrigatória para que a unidade escolar e sociedade, num esforço conjunto, superem as dificuldades na educação de crianças e adolescentes, como parceiros que se completam. Onde poderá haver possibilidades de rendimentos escolares melhores, com a redução da evasão escolar, aumentando a auto-estima dos discentes e da sua comunidade, por que iram se sentirem co-responsáveis e/ou responsáveis pela melhoria da qualidade do ensino e o controle social da unidade escolar, com a perspectiva de uma melhor equidade social para sua comunidade.

Os resultados dessas ações podem revelar índices altamente positivos e que, principalmente, eles precisam ser mantidos, transformados e multiplicados em formas habituais e cotidianas de parcerias em prol da educação de qualidade e equidade social.

Referência:

BAFFI, Maria Adelia Teixeira. O planejamento em educação: revisando conceitos para mudar concepções e práticas. In: BELLO, José Luiz de Paiva. Pedagogia em Foco, Petrópolis, 2002. Disponível em: <http://www.pedagogiaemfoco.pro.br/fundam02.htm.>

Acesso em:

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SCAFF, Elisângela Alves da Silva. Cooperação internacional para o planejamento da educação brasileira: Aspectos teóricos e históricos. In: Estudos – RBEP, R. bras. Est. pedag., Brasília, v. 88, n. 219, p. 331-344, maio/ago. 2007.

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[1] Mestrando em Políticas públicas, Gestão do Conhecimento e Desenvolvimento Regional, pela Universidade do Estado da Bahia (UNEB).

DINÂMICA NA ECONOMIA CAPITALISTA: e os novos desafios no Brasil

  DINÂMICA NA ECONOMIA CAPITALISTA: e os novos desafios no Brasil[1]

Júlio Souza Lima[2]

RESUMO

O artigo pretende oferecer uma contribuição para análise levando em conta a dinâmica da política macroeconômica no Brasil, a partir de 1988 até o período recente, quando experimenta um forte processo de descentralização fiscal-financeira para, em seguida, sofrer uma guinada para a recentralização, diante da crise fiscal do Estado brasileiro e as dívidas estaduais seguiu-se a Lei nº 101/2000, contribuindo para a complexidade do processo de redefinição das relações entre as unidades federativas, nessa perspectiva o consórcio público poderá contribuir para a busca de alternativas de uma maior integração entre os entes federados.

Palavras-chave: Política macroeconômica, Descentralização fiscal. Consórcio público.

Abstract:

The article aims to provide a contribution to the analysis taking into account the dynamics of macroeconomic policy in Brazil, from 1988 until recently, when experiencing a strong process of fiscal decentralization and financial to then undergo a shift towards re-centralization, before the fiscal crisis of the Brazilian state and the state debts was followed by Law No. 101/2000, contributing to the complexity of the process of redefining relations between the federal units, the public consortium that perspective can contribute to the search for an alternative greater integration between the counties.

Kewords: Macroeconomic policy. Fiscal decentralization. Intergovernmental relations. Public consortium.

DINÂMICA NA ECONOMIA CAPITALISTA: e os novos desafios no Brasil

INTRODUÇÃO

Para entender-mos esse processo, temos que compreender com clareza a especificidade do momento contemporâneo, que promoveram profundas mudanças com o avanço na economia global, urbanização e suas relações como estão ocorrendo na prática das políticas públicas e sociais. Mais recentemente, a partir das décadas de 70 e 80 do século passado e no começo do século XXI, entra em esgotamento a política de desenvolvimento econômico aplicado no país.

Na década de 1980 configura-se como um período importante para a reorganização social, econômica, política, neste sentido a descentralização fiscal, administrativa e política do Brasil estiveram intimamente associadas ao processo de redemocratização do país, além de consagrar o processo de descentralização político-administrativo e financeiro aos Estados e municípios.

Nesse contexto, é elaborada a Constituição Federal de 1988, que transforma a estrutura federativa do Estado brasileiro, instituindo a federação trina, com a elevação constitucional dos municípios a condição de entes federados.

Tornando-se uma pauta importante dos debates sobre política pública no país. De um lado, a discussão passou a focalizar os limites e as potencialidades desse processo, de outro, a definição dos níveis subnacionais na estrutura federativa e ainda, as implicações dessas transformações sobre a governabilidade nacional e a accountability política.

O Estado entra crise fiscal nos anos 90, ao mesmo tempo em que sua estratégia de intervenção no econômico e no social é colocada em questão. Diante da crise, que se acentua pelo processo de globalização.

Foram implementadas políticas de ajustamentos com a promulgação da Lei nº 101/2000, lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que a partir deste momento começa a estabelecer novos desafios nas relações intergovernamentais, e que intrinsecamente correlacionado com a questão do défict fiscal e a busca pela redução desse déficit tem levado a reestruturação nas relações que se estabelece nos níveis de governo, e o processo de recentralização dos recursos fiscais nas mãos da união.

Na primeira parte deste artigo, procederemos a analise de algumas questões relacionado ao Brasil a caminho da descentralização fiscal-financeira. Na segunda, analisamos a complexidade do processo de redefinição das relações intergovernamentais. Na terceira, sugerimos o consórcio público como uma das estratégias para as novas relações intergovernamentais. Finalmente, apresentamos algumas conclusões.

O BRASIL A CAMINHO DA DECESNTRALIZAÇÃO FISCAL-FINANCEIRA

No Brasil, o debate sobre descentralização fiscal emerge com força após o desmoronamento dos regimes militares centralizados e com ele a recuperação da democracia e da descentralização. As lideranças políticas dentro da Assembléia Nacional Constituinte eram de fato predominantemente descentralizadoras e “municipalistas”, como ficaram conhecidos na época em favor dos municípios.

O fato é que a crise fiscal do Governo Federal, combinada às alterações promovidas pela Constituição de 1988, levou os Estados e municípios a lutarem mais abertamente pela repartição dos recursos públicos disponíveis, que de acordo com Menezes (2003, p. 50).

O Estado que antes era o financiador básico do desenvolvimento, passa por um processo de crise que o impossibilita de continuar bancando este financiamento. Esta situação tornou-se ainda mais grave na medida em que os Estados e municípios passaram a reivindicar uma melhor partilha do “bolo” tributário, diante da situação de penúria em que muitos se encontravam mergulhados e do processo hiperinflacionário, pelo qual passava a economia brasileira. Isto demonstrou o anacronismo do sistema tributário e a necessidade urgente de uma reforma de profundidade. 

           

Neste sentido a descentralização fiscal, administrativa e política do Brasil estiveram intimamente associadas ao processo de redemocratização do país, além de consagrar o processo de descentralização político-administrativo e financeiro aos Estados e municípios.

Por conseguinte, pode-se notar que segundo (Afonso (1995) e Afonso & Ramundo, 1996), é que pelo lado da composição dos tributos dos três níveis de governo sobre o PIB, em 1980 o Governo Central participava com 75,1%, o Governo Estadual com 22,0% e o Governo Local com 2,9%. Em 1988, ano de aprovação da nova Carta, as participações eram, respectivamente, de 70,5%, 26,5% e 2,9%. Já para o ano de 1994, ano em que os impactos da nova Carta já se faziam sentir, as participações relativas se comportavam da maneira seguinte: 66,5% para o Governo Central, 28,7% para o Governo Estadual e 4,8% para o Governo Local.

 Dentro deste contexto e dos indicadores acima citados é notório, que houve um processo de descentralização fiscal entre os entes federados após a promulgação da nova Carta Constitucional de 1988. Sendo assim, de fato, se pode notar que o Governo Federal perdeu receita para os Estados e municípios, entretanto estes passaram a ter uma maior participação na composição da receita tributária.

Como se pode observar que nos gastos constata-se igual movimento de descentralização quando se analisa os quatro tipos deles: consumo corrente; transferências de assistência e previdência, investimento e gastos fiscais (consumo corrente, subsídios e investimentos) mais transferências de assistência e previdência.

Que de acordo com Afonso (1995) e Afonso & Ramundo (1996), no primeiro tipo de gasto, em 1980 o Governo Central participava com 44%, o Governo Estadual com 39% e o Governo Local com 17%. Já em 1994, o primeiro passou a participar com 39%, e os dois restantes com 36% e 25% respectivamente, demonstrando assim uma nítida descentralização dos gastos com consumo corrente.

 Esta situação vem demonstrar que há um descontrole de gastos por parte dos entes federados, que de acordo com Rezende (2001), “têm identificado, no perfil dessa descentralização, certo abuso na expansão dos gastos correntes efetuados pelos entes federados subnacionais, especialmente pelos municípios”. Assim pode-se afirmar que os entes federados confundiram descentralização com liberdade para gastar.

Como se pode observar na transferência de assistência e previdência nota-se, contudo certa rigidez na descentralização devido às dificuldades dos entes federados para executar os procedimentos necessários com eficiência, nisto pode ser constato certa fragilidade no processo de descentralização, em que os entes federados não tiveram condições de assumir parte da oferta das políticas sociais.

Neste aspecto, um dos pontos críticos verificados foi o fato da Constituição de 1988, que de acordo Resende (2001) “ter beneficiado mais os municípios pequenos, com menos problemas sociais, em detrimento dos municípios maiores, onde se concentram a maior parte das demandas sociais”.

Por outro lado, pode se observar que houve um efeito colateral na proliferação de novos municípios, já que políticos locais se sentiram incentivados para tal fim, isto devido à arrecadação tributária, como é observado com quanto arrecada e com quanto fica cada esfera de governo, conforme (Oinegue (1999), In: Menezes, (2001, p. 54)), “a união arrecada 65% dos recursos tributários e fica com 55%, os Estados arrecadam 30% e ficam com 28%, enquanto os municípios arrecadam 5% e ficam com 17%.”, com isto pode ser notado que os Estados perdem na repartição de receitas.

Além disto, de acordo com Menezes, (2001, p. 54), “numa primeira olhada, se poderia pensar que os municípios são os grandes ganhadores. Todavia, esta análise pode tornar-se distorcida caso não se leve em conta a proliferação de municípios.” Que consequentemente haverá uma diminuição de receitas para os entes federados, quando for distribuído o montante global da arrecadação tributária para a quantidade maior de municípios que foram criados a partir de 1988.

No que se refere aos investimentos se pode notar que nos anos 80, a participação do Governo Federal já era menor do que os Estados, isto já demonstrando os efeitos da eminente crise fiscal da União e uma desaceleração nos investimentos no modelo econômico aplicado nos anos 70.

Logo se pode notar que houve um comprometimento nas contas públicas, trazendo assim conseqüências negativas na arrecadação tributária e uma elevação dos gastos públicos principalmente entre os entes federados, trazendo um desequilíbrio estrutural.

Porém em 1994, com o aprofundamento da crise fiscal, juntos com o aumento da descentralização dos gastos, vem eminentemente mostra que houve uma brusca queda da participação do governo federal na arrecadação.

Entretanto fica caracterizado que o processo de descentralização fiscal, o aumento da carga fiscal e o elevado nível de endividamento público irão contribuir para que seja repensado o processo de descentralização fiscal por parte do Governo Federal em direção a recentralização dos recursos nas mãos da União.

A COMPLEXIDADE DO PROCESSO DE REDEFINIÇÃO DAS RELAÕES INTERGOVERNAMENTAIS

Pode-se observar que a partir da promulgação da Carta Constitucional de 1988, fez com que a história contemporânea do Brasil, tomasse rumo em direção a favor dos estados e municípios. Entretanto, já na primeira metade dos anos 90, várias circunstâncias e medidas favoreceram para que um novo processo de recentralização realizar-se.  

Por conseguinte, se pode constatar que não são conseqüências de reformas constitucionais, ao ponto de desfazer os avanços conquistados pela Constituição de 1988, mas sim manobras de políticas fiscais para um processo de enfraquecimento fiscal-financeiro dos Estados e entes federados, em detrimento do fortalecimento do Governo Federal.

 A respeito da recentralização e do enfraquecimento fiscal-financeiro, dos Estados e dos entes federados, estes vêm sendo, de fato, realizados por algumas circunstâncias e medidas rígidas tomadas por iniciativas do Governo Central, como por exemplo, a criação de novos impostos e contribuições, cujas receitas tributadas não são compartilhadas entre Estados e Municípios.

Entretanto podem ser citadas algumas dessas contribuições e impostos como: a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira-CPMF (Lei n. 9.31de 24 de outubro de 1996)[3]; Contribuição para Financiamento da Seguridade Social-Cofins, devida pelas pessoas jurídicas (Lei Complementar 70 de 30.12.1991 e Artigo 18 da Lei 10.684/2003 de 01.09.2003). Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico-CIDE[4], o chamado Imposto sobre o Combustível (Lei n.10.168 de 29 de dezembro de 2.000), com ressalva da Lei Kandir, que visou à promoção de subsídios às importações pautados na isenção de ICMS, porém os Estados não são compensados a contento pela citada isenção.

Tal medida trouxe dependência, estrangulamento e endividamento para os Estados e entes federados, que de acordo com Menezes (2003, p.51), “a imposição de controles federais rígidos sobre os gastos e a conseqüente queda de arrecadação agravaram ainda mais as finanças estaduais e municipais.” Os instrumentos utilizados pela União nos anos 90, que assume uma política de ampliação de receitas tributadas, vêm consolidar a política fiscal de recentralização de recursos tributados nas mãos da União, tal situação irá contribuir para que haja redefinição das relações intergovernamentais.

No período do governo de Fernando Henrique Cardoso, os termos da negociação da dívida dos Estados tiveram mudanças radicais, nas rodadas de negociação, o governo federal impôs condições restritivas aos Estados. Com o objetivo de ajustar as contas estaduais, foram estabelecidas "metas de endividamento total, superávit primário, gasto com salários, arrecadação de impostos e privatização de empresas estaduais" (REZENDE & AFONSO, 2002, p.15)[5]. 

Como afirma Beluzzo (2006, p. 32) “os países da periferia até então submetidos às condições de ajustamento imposta pela crise da dívida, foram literalmente capturados pelo processo de globalização, executando seus programas de estabilização de acordo com as normas dos mercados financeiros liberalizados”, que diante da crise fiscal do Estado brasileiro e as dívidas estaduais seguiu-se a Lei nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), proposta pelo Executivo federal e votada pelo Congresso Nacional em 2000.

Entretanto a nova Lei foi uma resposta específica e centralizadora, com a finalidade de enfrentar o desafio de coordenar o comportamento fiscal dos governos em um sistema federativo, evitando o free-riding nos níveis subnacionais. Seu objetivo maior foi de servir como instrumento para garantir a disciplina fiscal e a redução dos gastos públicos em todos os níveis de governo, mas as restrições que impôs aos Estados e entes federados foram significativas:

Que resumiram suas principais disposições: "a) limites para despesa com pessoal - a remuneração dos servidores públicos não poderá exceder 60% das receitas líquidas correntes; b) limites de endividamento - o Senado Federal deve aprovar a revisão dos limites presentes por proposta do Presidente da República; c) metas fiscais anuais - o planejamento orçamentário deve olhar para frente, estabelecendo metas fiscais por três anos consecutivos; "d) provisão para despesas recorrentes - as autoridades públicas não podem tomar iniciativas que criem despesas futuras para mais de dois anos, sem indicar a fonte de financiamento ou cortes compensatórios de outras despesas; e) disposição especial para anos eleitorais - a lei proíbe governadores e prefeitos, que estão em seu último ano de mandato, antecipar receitas tributárias por meio de empréstimos de curto prazo, dar reajustes salariais ou contratar novos servidores públicos. REZENDE e AFONSO (2002).

           

Nesta perspectiva, apesar de restringir também o governo federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) significou limitação de gastos nas três esferas de governo e da autonomia dos Estados e municípios na alocação de suas receitas tributárias.

Para salientar mais uma vez que um dos objetivos desta Lei é coordenar a ação fiscal, que de acordo com Menezes (2003, p. 56) “o objetivo maior é servir de instrumento para a redução dos gastos públicos, com o fim de gerar superávits primários para manter o estado de solvência das contas públicas e garantir o pagamento dos serviços da dívida”.

O governo federal no período de inflação alta e grande instabilidade econômica tiveram a preocupação com a eficiência das políticas sociais favorecendo a opção pela vinculação de receitas e de transferências intergovernamentais para gastos sociais específicos.

Como se pode ser constatado mesmo antes da Carta Constitucional de 1988, o Congresso Nacional aprovou a vinculação para gastos com educação na razão de 18% e 25%, respectivamente, das receitas tributárias líquidas do governo federal e de Estados e municípios. Em 2000, o Congresso Nacional aprovou a vinculação para a saúde de 12% da receita tributária líquida do governo federal, com a finalidade de promover um controle contábil e proporcional de todos os Estados e entes federados.

Por outro lado, o governo central transfere a Estados e municípios recursos vinculados a programas sociais específicos, com freqüência sob a forma de fundos regidos por normas rigorosas de utilização e dispêndio.

Por conseguinte, essas transferências sustentam a complexidade do processo de redefinição das relações intergovernamentais, por meio das quais se dá a provisão de serviços sociais básicos como educação, assistência social e saúde, dentro deste contexto os governos estaduais e municipais tornaram-se responsáveis pela execução e gestão de políticas e programas definidos em nível federal.

 Além disto, fica claro que a União vem se eximindo de suas responsabilidades cada vez mais, passando para Estados e municípios principalmente na esfera social e onerando cada vez mais as esferas subnacionais.

Nesta perspectiva, os debates permanecem, entre entes federados, governos estaduais e governo federal, o que vem eminentemente trazendo novas discussões é, sem dúvida, a postura do governo central na centralização fiscal-financeira, acompanhada de uma forte expansão da carga tributária.

CONSÓRCIO PÚBLICO COMO UMA DAS ESTRATÉGIAS PARA AS NOVAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS

Neste contexto, as desigualdades regionais e sociais dos Estados e municípios, e as diferentes capacidades econômicas, tributárias e administrativas dos Estados e entes federados, podem ser amenizadas por meio de uma maior articulação e cooperação entre os entes federados, dentro do sistema federativo.

No sistema federativo há de se reconhecer que ela deve estar associada ao princípio da autonomia, cooperação e equilíbrio estrutural com equidade social, entre os poderes, sem a qual terá dificuldade para a governança e sustentabilidade do sistema.

Que de acordo com, Abrucio & Costa (1998) argumentam que a compatibilidade entre autonomia e cooperação é fundamental para o êxito do “arranjo federativo”. Como se pode notar, esses dois princípios estão intrinsecamente relacionados às esferas federadas, ou subnacionais.

Por conseguinte, a cooperação dar-se-á através do consórcio público, com a promulgação da Carta Constitucional de 1988, no seu Art. 241 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998), traz em seu escopo a concepção de um novo modelo de gestão como direito de todos, resultando em algumas conquistas e avanços importantes, como a criação da gestão associada de serviços públicos e cooperação entre os entes federados.

Além disso, destaca-se que a descentralização tanto ampliou a autonomia local, quanto ampliou os seus encargos, inclusive em municípios que não tem como resolverem sozinhos os problemas locais.

Neste sentido, o consórcio público instrumentaliza e dá nova regulamentação á cooperação entre as esferas de governo, abrindo a possibilidade de potencializar a intervenção do poder público e de otimizar e racionalizar a aplicação de recursos públicos na execução de atribuições que são compartilhadas pelas esferas de governo, instituindo um arcabouço legal e institucional entre os entes cooperados.

Nessa perspectiva contribuirá para a busca de alternativas de uma maior integração entre os entes federados, buscando novas possibilidades de política pública territorial que envolva democraticamente todos os segmentos sociais, tendo em vista o desenvolvimento local e regional.

As abordagens construídas em defesa dos entes federados, ao incentivo de implantar no território consórcio público e convênio de cooperação, para o fortalecimento dos entes federados, com relações mais horizontais, em torno da coesão e da articulação com os centros mais próximos e importantes, é a proposta, segundo a qual, para alcançar a qualidade de vida e na tentativa de reduzir continuadamente a desigualdade regional e local, torna-se imprescindível, além de outros fatores, a participação direta dos vários atores sociais que compõem o território, que se traduz na intervenção deliberativa e consultiva no processo da política pública, administrativa e financeira, que de acordo com Fonseca (2005, p. 16).

O município é entendido aqui como uma instituição política-jurídica-administrativa-territorial e escala local de estratégias institucionais, correspondentes aos conjuntos de ações e decisões, visando o fortalecimento econômico e a melhoria da qualidade de vida da população, muitas vezes por intermédio de parcerias e cooperações envolvendo atores próximos e longícuos, públicos e privados. 

Nesta perspectiva o território como instituição passa a ser uma ferramenta de integração para a tentativa de superar a desigualdade. É o local onde as sociedades humanas desenvolvem a sua sobrevivência e manifestam a ansiedade, os conflitos e sua cultura, por conseguinte é possível a implementação de estratégias de fortalecimento econômico de forma integrada e exeqüível para a resolução dos problemas endógenos e nas decisões locais, e impulsiona o envolvimento dos atores considerados, que de acordo com Fonseca (2005, p. 23).

As instituições são criações humanas com o objetivo de dar forma às interações sociais. São originadas formalmente e espontaneamente, no âmbito social ou estatal, mas, seja como for, podem reduzir as incertezas e os riscos, pois são guias, marcos para a vida diária. Isso ocorre porque as instituições têm funções que podem permitir a difusão da informação a preços mais baixos; fiscalizar e obrigar cumprimento das leis relacionadas aos contratos e direitos de propriedade mais barata; e agilizar na superação de conflitos e controvérsias ligadas às falhas do mercado, aos direito de propriedade, contratos, dentre outros.

Nessa perspectiva a cooperação poderá surgir entre os entre os entes federados, mesmo que envolva circunstâncias competitivas, como disputas fiscais entre esses segmentos, a cooperação poderá ocorrer com tranqüilidade em um ambiente competitivo, a partir do momento que esteja presente algumas condições básicas, dentre elas a oportunidade de integração entre os entes federados.

CONCLUSÃO

                A descentralização é uma estratégia adequada não somente para superar os déficits democráticos dos entes federados, mas também para dar maior poder de decisão às comunidades locais, outro ponto de vista é a revalorização do espaço territorial e as novas tendências urbanas, estão dando maior importância aos municípios devido à concentração demográfica e a crescente participação destas no desenvolvimento econômico.

Como também grande parte dos problemas hoje existentes é o resultado do modelo de desenvolvimento aplicado, com crescimento econômico acelerado, com concentração de renda, com inobservância dos preceitos democráticos, e do enorme reforço das estruturas vigentes.

Para o governo federal foi importante a criação dos mecanismos que possibilitaram o redesenho das relações intergovernamentais para o provimento de serviços sociais. Ele foi também crucial para alcançar e garantir a estabilidade da moeda e o equilíbrio fiscal, ainda que frágil.

Porém os impostos e contribuições são suficientes para demonstrar e avalizar de que está em curso um processo de recentralização de recursos nas mãos da União, a partir do momento em que estas receitas tributadas não são repartidas com os entes federados e os Estados.

 A tensão entre impulso centralizador e descentralizador são premissas presentes nas relações intergovernamentais na unidade federativa e produz resultados diversos de acordo com os interesses da política pública em pauta.

Neste sentido, o consórcio público instrumentaliza e dá nova regulamentação á cooperação entre as esferas de governo, abrindo a possibilidade de potencializar a intervenção do poder público e de otimizar e racionalizar a aplicação de recursos públicos na execução de atribuições que são compartilhadas pelas esferas de governo, instituindo um arcabouço legal e institucional entre os entes cooperados e à responsabilidade que cabe a cada subsistema da federação na gestão macroeconômica e a governança do país.

Sendo também uma das estratégias para a complexidade das novas relações intergovernamental, que possibilita aos entes federados com maior dificuldade fiscal-financeira a resolverem os problemas em cooperação em qualquer das instâncias dos três níveis de governo.

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[1]  Trabalho realizado para a disciplina: Política Macroeconômica, do mestrado em Políticas públicas, Gestão do Conhecimento e Desenvolvimento Regional da UNEB, sob a orientação da Prof. Dr. Armando Neto, no primeiro semestre de 2010.

[2] Lima, J.S. Possui graduação em Licenciatura Plena em História pela Universidade Estadual de Feira de Santana - UEFS (1999) e Especialização em Gestão Empresarial pela Universidade Estadual de Feira de Santana - UEFS (2002), Mestrando em Políticas Públicas, Gestão do Conhecimento e Desenvolvimento Regional, pela Universidade do Estado da Bahia (UNEB), membro do Núcleo de Pesquisa em Rede, Gestão e Desenvolvimento Urbano e Regional - Territórios (UNEB), Tutor a Distância da Universidade Aberta do Brasil - UAB / UNEB.

[3]  Vale ressaltar que o Senado Federal, se opôs à continuidade da CPMF, em Dezembro de 2007.

[4] Os governos estaduais passariam a ficar com 25% do total arrecadado, isto devido ao debate no Congresso Nacional, pela Reforma Tributária em 2003, que ainda encontra-se em discussão.

[5] Para uma melhor discussão sobre o tema, ver Rigolon e Giambiagi (1999)